I.            O QUE É FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

     II.            A FSP NO DIREITO BRASILEIRO

   III.            DESCUMPRIMENTO DA FSP

  IV.            REFLEXOS DO DESCUMPRIMENTO DA FSP

a.     APOROFOBIA

    V.            CONSEQUÊNCIAS DO DESCUMPRIMENTO DA FSP

a.     DESAPROPRIAÇÃO EM RAZÃO DA FSP

 

 

I.            O QUE É FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE

 

A função social da propriedade é um dos pilares fundamentais do Direito Civil e Constitucional brasileiro contemporâneo, marcando a superação do rigorismo individualista que prevalecia na codificação anterior.

 

Este princípio representa a tendência de socialização das mentalidades e das instituições, impondo que o direito de propriedade, embora garantido, deve ser exercido em prol do bem comum e dos interesses sociais relevantes, e não apenas para satisfação do interesse próprio e egoístico do titular.

 

1. Conceito e Natureza

 

A função social atende à questão de "para que serve esse direito?", em oposição à análise de sua mera estrutura jurídica (quais faculdades integram o domínio).

 

·         Dever do Proprietário: O princípio impõe ao proprietário o dever de atribuir ao bem apropriado alguma utilidade social, ou seja, a obrigação de empregá-lo para o crescimento da riqueza social e para a interdependência social.

 

·         Limitação e Conformação: O direito de propriedade deixa de ser absoluto e ilimitado, sendo o seu exercício limitado e conformado pelas finalidades sociais da sociedade contemporânea.

 

·         Conceito Aberto: A função social é um conceito evidentemente aberto e indeterminado, cuja configuração é flexível e depende da relação com a sociedade e o meio em que o instituto está inserido. Ela atua como pressuposto e fim das instituições reguladas pelo direito.

 

O jurista Léon Duguit, um precursor da ideia, defendia que a propriedade deixa de ser o direito subjetivo do indivíduo para se tornar uma função social do detentor da riqueza, implicando a obrigação de utilizá-la conforme seu destino social.

 

 

2. Fundamento Constitucional e Legal

 

O princípio está consagrado nos níveis mais altos do ordenamento jurídico brasileiro:

 

·         Constituição Federal de 1988 (CF/88)

·          

o    Garante o direito de propriedade (Art. 5º, inc. XXII), mas imediatamente ordena que a propriedade atenderá à sua função social (Art. 5º, inc. XXIII).

o    Estabelece que a ordem econômica observará a função social da propriedade (Art. 170, inc. III).

o    A CF/88 não garante a propriedade em si, mas sim a propriedade que cumpre a sua função social. A garantia da propriedade não tem incidência nos casos em que ela não atenda à sua função social.

·         Código Civil de 2002 (CC/2002):

o    O Art. 1.228, § 1º, estabelece que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais.

o    O Código impõe que, no exercício da propriedade, sejam preservados a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitada a poluição do ar e das águas.

o    O Art. 2.035, parágrafo único, reforça que nenhuma convenção prevalecerá se contrariar preceitos de ordem pública estabelecidos pelo Código para assegurar a função social da propriedade e dos contratos.

 

3. Aplicação Específica (Urbana e Rural)

A CF/88 e a legislação infraconstitucional especificam como a função social deve ser cumprida, dependendo da destinação do bem:

 

a)    Propriedade Rural

A função social da propriedade rural é cumprida quando atende, simultaneamente, aos requisitos estabelecidos em lei (Art. 186 da CF/88):

1.    Aproveitamento racional e adequado.

2.    Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.

3.    Observância das disposições que regulam as relações de trabalho.

4.    Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

 

O não cumprimento da função social rural torna o imóvel passível de desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.

 

b)   Propriedade Urbana

 

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor (Art. 182, § 2º da CF/88).

 

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001) tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.

O descumprimento pode levar o Poder Público municipal a exigir o adequado aproveitamento do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, sob pena de medidas sucessivas, como o IPTU progressivo no tempo ou a desapropriação. Um imóvel inativo ou inaproveitado, mantido para simples especulação e valorização, não está realizando a função social.

 

 

4. Manifestações da Função Social no Direito Privado

 

O princípio da função social é a matriz de diversos institutos jurídicos, que buscam privilegiar o uso produtivo e social da terra em detrimento da mera titularidade formal:

 

·         Expropriação Judicial (Posse-Trabalho): O Código Civil de 2002 inovou ao prever a possibilidade de o proprietário ser privado de uma extensa área (mediante justa indenização) se esta estiver na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas que nela realizaram obras e serviços de interesse social e econômico relevante (Art. 1.228, §§ 4º e 5º). Essa inovação é inspirada no sentido social do direito de propriedade e no conceito de posse-trabalho.

·         Usucapião Especial: A usucapião rural (pro labore) e urbana (pro moradia) são consagrações do princípio da função social, destinadas a proteger quem confere destinação produtiva (trabalho) ou residencial ao imóvel, respectivamente.

·         Acessão Inversa: No caso de construção de boa-fé que exceda consideravelmente o valor do terreno, o construtor adquire a propriedade do solo, mediante indenização. Essa regra, introduzida pelo CC/2002, configura uma espécie de desapropriação no interesse privado, lastreada na função social da propriedade.

·         Direitos de Vizinhança: As normas de vizinhança são restrições impostas por interesse social para harmonizar os interesses particulares dos vizinhos e evitar conflitos. O direito de passagem forçada, por exemplo, baseia-se no princípio da solidariedade social para evitar que um prédio fique improdutivo.

·         Vedação ao Abuso do Direito: O Art. 1.228, § 2º, proíbe atos que não tragam comodidade ou utilidade ao proprietário e sejam animados pela intenção de prejudicar terceiros, sendo uma limitação em harmonia com a função social.

·         Direito de Superfície e Concessões: Institutos como o direito de superfície e as concessões de uso especial para fins de moradia ou de direito real de uso, que coexistem com o Estatuto da Cidade, são instrumentos de política urbana que buscam a realização da função social da propriedade, especialmente no que tange à moradia e à regularização fundiária de interesse social.

 

 

II- A FUNÇÃO SOCIAL DA PROPRIEDADE NO DIREITO BRASILEIRO

 

A função social da propriedade é um princípio fundamental do ordenamento jurídico brasileiro, sendo tratada em diversas leis, desde o nível constitucional até a legislação infraconstitucional específica, que detalha sua aplicação tanto para imóveis urbanos quanto rurais.

As principais leis e dispositivos que tratam da função social da propriedade são:

 

1. Constituição Federal de 1988 (CF/88)

 

A Constituição Federal de 1988 é a base normativa do princípio, consagrando-o como um direito fundamental e um princípio da ordem econômica.

 

·         Garantia do Direito de Propriedade e Função Social: O Art. 5º, no inciso XXII, garante o direito de propriedade, mas o inciso XXIII ordena que a propriedade atenderá à sua função social.

·         Ordem Econômica: O Art. 170, no inciso III, estabelece que a ordem econômica observará, dentre outros princípios, a função social da propriedade.

·         Propriedade Urbana: O Art. 182, § 2º, estabelece que a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. O descumprimento pode levar o Poder Público municipal a exigir o adequado aproveitamento do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, sob pena de medidas sucessivas, como o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo ou a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública (Art. 182, § 4º).

·         Propriedade Rural e Reforma Agrária: O Art. 184 compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante indenização em títulos da dívida agrária.

·         Definição do Cumprimento da Função Social Rural: O Art. 186 define que a função social da propriedade rural é cumprida quando atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, a requisitos como:

o    aproveitamento racional e adequado.

o    utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.

o    observância das disposições que regulam as relações de trabalho.

o    exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

·         Usucapião Constitucional: Os Art. 183 (usucapião urbana) e Art. 191 (usucapião rural) estabelecem a possibilidade de aquisição do domínio pela posse prolongada, ininterrupta e sem oposição de áreas menores, desde que o possuidor não possua outro imóvel e, no caso rural, torne a terra produtiva pelo seu trabalho ou de sua família.

 

2. Código Civil (Lei nº 10.406/2002)

 

O Código Civil de 2002, em harmonia com a Constituição, também incorpora a função social, afastando o rigorismo individualista que predominava na codificação anterior.

·         Exercício do Direito de Propriedade: O Art. 1.228, § 1º, estabelece que o direito de propriedade deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, além de evitar a poluição do ar e das águas.

·         Expropriação Judicial por Posse-Trabalho: Os §§ 4º e 5º do Art. 1.228 preveem a expropriação judicial de áreas extensas, na posse ininterrupta e de boa-fé, por mais de cinco anos, de considerável número de pessoas, que nela houverem realizado obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante, mediante justa indenização. Essa modalidade de aquisição está inspirada no sentido social do direito de propriedade e no conceito de "posse-trabalho".

·         Cláusulas Gerais: O Art. 2.035, parágrafo único, reforça que nenhuma convenção prevalecerá se contrariar preceitos de ordem pública, como os estabelecidos no Código para assegurar a função social da propriedade e dos contratos.

 

3. Leis Especiais Infraconstitucionais

 

A função social é aplicada e detalhada em diversas leis especiais:

 

3.1. Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001)

 

Esta lei estabelece diretrizes gerais sobre política urbana e regulamenta os arts. 182 e 183 da CF/88. O seu objetivo é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana.

 

Entre os instrumentos do Estatuto da Cidade que buscam dar efetividade à função social, destacam-se:

·         Usucapião Especial de Imóvel Urbano.

·         Usucapião Urbana Coletiva (Art. 10).

·         Direito de Superfície (Art. 21).

·         Concessão de Direito Real de Uso (Art. 7º do Decreto-Lei nº 271/1967, alterado pela Lei 11.481/2007).

·         Outorga Onerosa do Direito de Construir.

·         Transferência do Direito de Construir.

·         Regulamentação da Desapropriação de Imóvel Urbano que não cumpre a função social.

 

3.2. Leis de Desapropriação

 

O instituto da desapropriação é uma manifestação clara da subordinação do interesse particular ao interesse social e coletivo, sendo um dos meios de o Estado retirar o direito de propriedade quando esta não cumpre sua função social.

 

·         Lei nº 4.132/1962: Define os casos de desapropriação por interesse social, visando promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar seu uso ao bem-estar social. Esta lei abrange situações como o aproveitamento de bens improdutivos, a construção de casas populares e a proteção do solo e mananciais.

·         Decreto-Lei nº 3.365/1941: Regula a desapropriação por utilidade pública.

·         Lei nº 8.629/1993: Dispõe sobre a regulamentação constitucional da reforma agrária. O Art. 2º desta lei é peremptório ao estabelecer que a propriedade rural que não cumprir a função social é passível de desapropriação.

·         Lei Complementar nº 76/1993: Dispõe sobre o procedimento da desapropriação por interesse social para fins de reforma agrária.

 

3.3. Leis de Proteção Ambiental e Agrária

 

A função social tem um viés socioambiental proeminente, exigindo a preservação dos recursos naturais.

·         Lei nº 4.504/1964 (Estatuto da Terra): É a lei fundamental do Direito Agrário Brasileiro e estabelece a finalidade da propriedade rural e do uso da terra, visando à justiça social e à produtividade.

·         Leis de Proteção do Meio Ambiente/Código Florestal/Código de Mineração: Impõem restrições ao direito de propriedade, obrigando a observância de normas de preservação da flora, fauna, e recursos minerais, que são propriedade distinta do solo e pertencem à União (CF, Art. 176).

 

3.4. Leis que Instituem Direitos Reais Sociais

 

Leis recentes inseriram no Código Civil direitos reais diretamente ligados à função social e à regularização fundiária:

 

·         Lei nº 11.481/2007 (e Medida Provisória nº 2.220/2001): Acrescentou ao rol do Art. 1.225 do Código Civil a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia (inciso XI) e a Concessão de Direito Real de Uso (inciso XII), buscando operacionalizar o direito social de moradia e a regularização fundiária de interesse social, especialmente em imóveis da União.

·         Lei nº 8.009/1990: Embora trate da impenhorabilidade do imóvel residencial, essa proteção do bem de família legal é uma norma de ordem pública interpretada como proteção ao direito fundamental à moradia (Art. 6º da CF/88) e à dignidade da pessoa humana, seguindo a lógica da socialização do Direito.

 

 

III- Descumprimento da FSP

 

O descumprimento da função social da propriedade ocorre quando o titular do domínio não utiliza o bem em consonância com suas finalidades econômicas e sociais e não observa os deveres impostos pela ordem jurídica em favor do bem comum e dos interesses sociais relevantes.

A função social da propriedade é um conceito aberto e indeterminado, cuja forma de cumprimento e, consequentemente, de descumprimento, varia conforme a natureza do imóvel (urbano ou rural) e o contexto social e ambiental.

 

1. Descumprimento da Função Social na Propriedade Urbana

 

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. O descumprimento se manifesta, principalmente, pela retenção especulativa ou pela subutilização do solo.

As principais formas de descumprimento, conforme a Constituição Federal (Art. 182, § 4º) e o Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), são:

 

1.    Não edificação, subutilização ou não utilização do solo urbano: O Poder Público municipal pode exigir o adequado aproveitamento do solo urbano que esteja não edificado, subutilizado ou não utilizado.

o    Considera-se subutilizado o imóvel cujo aproveitamento é inferior ao mínimo definido no plano diretor ou legislação dele decorrente.

o    Um exemplo de descumprimento é o imóvel que permanece inativo ou inaproveitado com o objetivo da simples valorização e posterior revenda, pois não está realizando a função social ao não satisfazer o uso e o gozo do bem.

2.    Uso em desacordo com a ordenação urbanística: O objetivo da política urbana é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. O uso do solo de forma excessiva ou inadequada em relação à infraestrutura urbana, a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes, e a instalação de empreendimentos que geram tráfego sem a devida infraestrutura são formas de evitar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. A função social da propriedade urbana é cumprida quando atende às exigências do plano diretor, visando a qualidade de vida, a justiça social e o desenvolvimento das atividades econômicas.

O Município pode exigir o adequado aproveitamento do solo sob pena de medidas sucessivas, como o parcelamento ou edificação compulsórios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública.

 

2. Descumprimento da Função Social na Propriedade Rural

 

A Constituição Federal (Art. 186) define que a função social é cumprida quando a propriedade rural atende a quatro requisitos simultaneamente. Portanto, o descumprimento ocorre quando a propriedade rural falha em atender a um ou mais desses requisitos, conforme critérios estabelecidos em lei (Lei nº 8.629/1993, Art. 9º):

 

1.    Aproveitamento irracional ou inadequado: Não realizar o aproveitamento racional e adequado da terra. O imóvel improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo pode levar à desapropriação por interesse social.

o    O Art. 6º da Lei nº 8.629/1993 define propriedade produtiva como aquela que atinge graus de utilização da terra e de eficiência da exploração, segundo índices fixados pelo órgão federal competente.

o    O latifúndio por exploração (mal-aproveitado, deficiente ou inadequadamente aproveitado com fins especulativos) é um exemplo de descumprimento da função social, o que o torna suscetível à desapropriação.

o    Um imóvel que se encontra abandonado, onde não se verifica o uso e o gozo, e não é realizável a função social, pode ser alvo de desapropriação.

2.    Degradação Ambiental: Não realizar a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente.

o    Isso implica, por exemplo, a não manutenção das áreas de reservas legais ou a recomposição das matas nativas, sendo o adquirente das terras rurais responsável pela preservação, mesmo que não tenha contribuído para desmatamentos anteriores. A responsabilidade pela preservação do meio ambiente é objetiva.

3.    Relações de Trabalho Irregulares: Não observar as disposições que regulam as relações de trabalho.

4.    Incapacidade de Bem-Estar: Não promover a exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

O não cumprimento da função social rural, que visa a distribuição das terras improdutivas aos que se propõem a torná-las produtivas, sujeita o imóvel à desapropriação para fins de reforma agrária pela União.

 

3. Outras Formas de Descumprimento e Limitações Gerais

O princípio da função social transcende as categorias urbanas e rurais, impondo limites ao exercício do direito de propriedade em geral:

 

·         Abuso do Direito e Atos Emulativos: O direito de propriedade deve ser exercido em consonância com suas finalidades econômicas e sociais. São defesos os atos que não trazem ao proprietário qualquer comodidade ou utilidade, e sejam animados pela intenção de prejudicar outrem. Este abuso se manifesta quando o proprietário se excede no exercício de seus atributos, causando prejuízo a terceiros.

o    O mau uso da propriedade constitui motivo de grande incidência de ações judiciais e se caracteriza pelo uso nocivo e anormal que põe em risco a saúde, a segurança e o sossego dos vizinhos. O mau uso pode ocorrer mesmo que não haja a intenção de prejudicar, configurando-se pelo exercício irregular do direito, em desacordo com sua finalidade social.

·         Violação da Função Socioambiental: O exercício do direito de propriedade deve preservar a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evitar a poluição do ar e das águas. A degradação ambiental é um descumprimento direto da função social e ambiental da propriedade.

·         Conduta Antissocial (Condomínio): No regime de condomínio edilício, o reiterado comportamento antissocial do condômino ou possuidor, que gera incompatibilidade de convivência, é uma forma de descumprimento da função social da propriedade e do abuso de direito. Se as multas pecuniárias se mostrarem ineficazes, a garantia fundamental da função social da propriedade pode justificar a exclusão do condômino antissocial por via judicial.

·         Desvio de Finalidade em Direitos Reais Menores: Em institutos como o direito de superfície, a concessão pode ser resolvida (extinta) se o superficiário der ao terreno destinação diversa daquela para que foi concedida.

Em suma, o descumprimento da função social se dá por omissão (deixando o imóvel improdutivo ou abandonado) ou por ação (mau uso ou uso abusivo que prejudica a coletividade, o meio ambiente ou os vizinhos). A falha em dar ao bem uma destinação que contribua para os interesses sociais e coletivos é o que legitima a intervenção estatal, inclusive a desapropriação.

 

 

IV-            Reflexos do descumprimento da FSP

 

a-    Aporofobia por meio da arquitetura hostil

 

A relação entre a aporofobia e a função social da propriedade reside na forma como o medo ou a rejeição aos pobres (aporofobia) se manifesta concretamente no espaço urbano, configurando um descumprimento do dever constitucional imposto à propriedade.

Aqui está uma explicação detalhada dessa relação, conforme os excertos fornecidos:

 

1. A Aporofobia e sua Materialização

A aporofobia é um neologismo que designa o medo, a rejeição, a hostilidade e a aversão às pessoas pobres e à pobreza. A filósofa Adélia Cortina, que empregou o termo, revela que a essência da sociedade atual é a aversão ao pobre, o qual deve ser "invisibilizado".

Essa aversão se manifesta por meio da chamada "arquitetura hostil" ou "arquitetura defensiva". A arquitetura hostil consiste em intervenções em espaços públicos e privados, como o uso de materiais, estruturas, equipamentos e técnicas construtivas que têm como objetivo ou resultado o afastamento de pessoas em situação de rua (e outros segmentos vulneráveis como idosos ou deficientes).

Exemplos de arquitetura hostil incluem pinos metálicos pontiagudos, cilindros de concreto nas calçadas, bancos de praça com braços divisores ou sem encosto, e pedras ásperas inseridas embaixo de pontes, marquises e viadutos.

 

2. A Função Social da Propriedade como Dever

A função social da propriedade é um princípio constitucional fundamental na República Federativa do Brasil. Prevista no Art. 5º, XXIII, e também como princípio da ordem econômica (Art. 170, III), ela legitima o direito de propriedade.

No contexto da função social, a propriedade deixa de ser um direito absoluto e intangível; o proprietário não tem o direito de utilizar a coisa segundo o arbítrio exclusivo de sua vontade, mas sim o dever de empregá-la de acordo com a funcionalização social.

O Professor Fábio Konder Comparato ensina que, no sistema constitucional brasileiro, a propriedade é um direito-meio, e não um direito-fim, garantido para a preservação de uma vida digna para todos. A propriedade não pode ser protegida quando se transforma em instrumento de exclusão dos outros. Ela é subordinada ao bem comum.

 

3. A Violação da Função Social pela Aporofobia

 

A arquitetura hostil, impulsionada pela aporofobia, estabelece a conexão direta com o descumprimento da função social:

 

1.    Segregação e Ilicitude: O crescimento da arquitetura hostil em ambientes públicos e privados como forma de segregação de pessoas em situação de rua é uma violação da Constituição da República e de leis infraconstitucionais.

2.    Afronta Ética e Jurídica: Manter arquiteturas hostis constitui uma afronta a princípios de ordem ética, social e jurídica. Tais práticas configuram uma ilicitude que não enseja a proteção jurídica reservada àquela propriedade que realiza sua função social.

O direito de propriedade, portanto, exige que a propriedade urbana atenda às exigências de ordenação da cidade, assegurando o bem-estar dos habitantes, o que inclui a justiça social. A aporofobia, ao gerar o afastamento dos menos afortunados, impede que a propriedade cumpra seu papel de inclusão e bem comum.

 

4. A Lei Padre Júlio Lancellotti

Essa relação foi explicitamente abordada pela Lei 14.489/2022 (conhecida como Lei Padre Júlio Lancellotti). Esta lei acrescentou o Inciso XX ao Art. 2º do Estatuto da Cidade (Lei Federal nº 10.257/2001), que estabelece as diretrizes gerais para o cumprimento da função social nas cidades.

O inciso XX proíbe o emprego de materiais, estruturas, equipamentos e técnicas construtivas hostis que tenham como objetivo ou resultado o afastamento de pessoas em situação de rua, idosos, jovens e outros segmentos da população.

Assim, a lei visa a garantir o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, promovendo o conforto, abrigo, descanso, bem-estar e acessibilidade na fruição dos espaços livres de uso público. A promulgação desta lei visa a proteger os direitos dos mais pobres contra a violência segregadora da aporofobia e reforça o novo paradigma jurídico que vincula a propriedade pública e privada ao efetivo cumprimento da função social.

 

 

 

V-               Consequências do Descumprimento da FSP

a-    Desapropriação em razão da FSP

 

A desapropriação em razão da função social da propriedade é um tema central no Direito brasileiro, representando uma das manifestações mais evidentes da prevalência do interesse social e coletivo sobre o interesse individual do proprietário.

Embora o direito de propriedade seja garantido constitucionalmente, ele não é absoluto nem ilimitado, e o seu exercício está condicionado ao cumprimento de sua função social. Quando a propriedade não atende a essa função social, a intervenção estatal, por meio da desapropriação, é legitimada.

Existem duas formas principais de desapropriação baseadas no não cumprimento da função social: a desapropriação administrativa/legislativa (imóveis rurais e urbanos) e a desapropriação judicial privada (imóveis urbanos).

 

1. Desapropriação por Interesse Social (Regra Constitucional)

A desapropriação por interesse social é um dos fundamentos constitucionais para a perda da propriedade.

1.1. Imóvel Rural (Reforma Agrária)

A Constituição Federal de 1988 estabelece que compete somente à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social.

O não cumprimento da função social rural torna o imóvel passível de desapropriação. A função social rural é cumprida quando a propriedade atende, simultaneamente, aos seguintes requisitos, conforme critérios e graus de exigência estabelecidos em lei:

 

1.    Aproveitamento racional e adequado.

2.    Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente.

3.    Observância das disposições que regulam as relações de trabalho.

4.    Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.

Indenização na Desapropriação Rural: Nesses casos, a indenização é prévia e justa, mas é paga em Títulos da Dívida Agrária (TDA), resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de emissão, com cláusula de preservação do valor real. As benfeitorias úteis e necessárias, no entanto, são indenizadas em dinheiro.

O processo de desapropriação para fins de reforma agrária segue a Lei Complementar nº 76/1993, que estabelece um procedimento contraditório especial, de rito sumário.

1.2. Imóvel Urbano (Política Urbana)

A desapropriação de imóvel urbano por descumprimento da função social é uma faculdade do Poder Público municipal.

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Se o proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado não promover seu adequado aproveitamento, o Município pode aplicar, sucessivamente, as seguintes penalidades:

1.    Parcelamento ou edificação compulsórios.

2.    Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) progressivo no tempo.

3.    Desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública.

A indenização nesta modalidade é feita com títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos.

1.3. Desapropriação por Interesse Social para Outros Fins

Além da reforma agrária, a Lei nº 4.132/1962 discrimina outros casos de desapropriação por interesse social, que visam promover a justa distribuição da propriedade ou condicionar seu uso ao bem-estar social. Exemplos incluem:

·         O aproveitamento de bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo.

·         A construção de casas populares.

·         A manutenção de posseiros em terrenos urbanos que formaram núcleos residenciais de mais de dez famílias.

·         A proteção do solo e a preservação de cursos e mananciais de água e de reservas florestais.

·         A utilização de áreas que, por suas características, sejam aproveitadas para o desenvolvimento de atividades turísticas.

Nestas hipóteses (fora da reforma agrária), a indenização é a justa e prévia em dinheiro, conforme a regra geral do Art. 5º, XXIV da CF.

2. Desapropriação Judicial (Expropriação por Posse-Trabalho)

O Código Civil de 2002 introduziu uma nova e inusitada modalidade de desapropriação, de natureza judicial, inspirada no sentido social do direito de propriedade e no conceito de posse-trabalho.

Prevista no Art. 1.228, §§ 4º e 5º do Código Civil, a desapropriação judicial ocorre se:

1.    O imóvel reivindicado consistir em extensa área.

2.    Estiver na posse ininterrupta e de boa-fé.

3.    Por mais de cinco anos.

4.    De considerável número de pessoas.

5.    E estas houverem realizado obras e serviços considerados pelo juiz de interesse social e econômico relevante.

Nesse caso, o juiz pode privar o proprietário da coisa. O juiz fixará a justa indenização devida ao proprietário, e, pago o preço, a sentença valerá como título para o registro do imóvel em nome dos possuidores.

Este instituto é visto como uma forma de expropriação no interesse privado, ou uma alienação compulsória, ou ainda uma desapropriação judicial indireta, onde a posse qualificada pelo trabalho (posse-trabalho) e o interesse social superam o direito absoluto de propriedade, obrigando o proprietário negligente a transferir o domínio mediante indenização.

3. Diferença em Relação à Desapropriação Indireta

Embora a desapropriação judicial (Art. 1.228, § 4º) seja chamada por alguns doutrinadores de desapropriação judicial indireta, ela não deve ser confundida com a desapropriação indireta clássica.

A desapropriação indireta clássica ocorre quando o Poder Público se apossa de bens particulares sem o devido processo expropriatório regular (pratica esbulho), utilizando-os para alguma finalidade pública (como a abertura de uma rua ou obra pública). Nesses casos, a jurisprudência, sob o fundamento de que a obra pública não pode ser demolida, converte a ação possessória do particular em ação de indenização. A desapropriação indireta é um caso de cessão forçada de imóveis em benefício do domínio público.

Tanto na desapropriação indireta clássica (apossamento público consumado) quanto na desapropriação judicial (posse-trabalho de terceiros), a jurisprudência tem adotado a solução de converter a obrigação de restituir a coisa em perdas e danos (indenização), valorizando a função social e a nova realidade fática do imóvel.